全国政协经济委员会副主任杨伟民：为高质量发展创建制度环境

　　全国政协经济委员会副主任、中央财经委员会办公室原副主任杨伟民近日在出席2019中国发展高层论坛学术峰会做主旨发言时表示，从国内产品产量和空间开发强度来看，过去那种经济高增长之路已经走不下去了，未来中国经济必须走高质量发展之路。但是，当前的制度环境还不能适应高质量发展的需要，所以，亟须创建高质量发展的制度环境。

　　走高质量发展之路是必然选择

　　杨伟民首先从国内产品产量和空间开发强度变化角度分享了中国经济实现高质量发展的必要性。

　　首先，从产品产量来看。

　　2017年国家统计局统计的89种主要工业产品中，有55种产品产量比过去十年间历史峰值出现了减量，部分产品甚至是断崖式的减量，这个峰值主要集中在2013年至2016年间。比如，铁路客车生产量减少了96%，程控交换机减少了77%，数码相机减少82%。减量20%以上的有17种，10%至20%的有21种，10%以内的有17种。可以发现，最终消费品减量比较少且幅度较小，中间产品减量比较多且幅度大，其中化肥、农药等农用品和建材产品全面减量。

　　至于上述产品减量的原因，杨伟民认为，主要包括五个方面：一是传统产品被新产品完全替代，其中最典型的是铁路客车，基本被高铁、动车所替代；二是产品竞争力不强，被市场打败，最典型的是相机和数码相机，减量达到80%以上；三是消费峰值到了，最典型的是煤炭行业，2013年煤炭的产销达到峰值，虽然2017年略有反弹，但是产量在减少；四是绿色发展的需要，农药、化肥的零增长与中国实行的环保政策有关；五是受周期性或者政策性因素影响，比如家庭汽车和部分家电产品受过去一些政策影响较大。

　　与此同时，出口产品的数量也发生了很大变化。2007年至2017年，国家统计局统计的107种主要出口产品中，出口减量的产品达到74%，增长的只有不到30%，其中有44种出口产品早在2008年国际金融危机之前就开始减量，而出口减量必然导致国内生产减量。

　　杨伟民表示，经济增长主要有两种方式，一是单纯依靠扩大产量增加GDP，这个时候产量增幅决定了经济增长速度的高低，过去中国经济增长基本遵循这条发展模式。二是减少产量，通过提高商品质量和价格增加GDP。走第一条道路时增长速度要快于走第二条道路时的速度。

　　具体对工业品来讲，目前国内40%工业品可以走第一条道路，但是潜力已经不大。增产的34种产品当中有18种增产幅度都在5%以内，增幅很小，5种产品增产幅度在10%以上。对于另外60%的工业品来说，必须走第二条道路，即减量提质的道路。随着人口峰值的提前到来，越来越多的产品将进入减量时代，所以需要通过提高产品质量和提高要素效率来增加GDP。这是最近几年来中国经济发展最重要的阶段性特征，也是增长速度下滑的阶段性因素。同时，这也是中央提出高质量发展的基础。

　　其次，从空间开发的角度来看。

　　中国空间开发的强度只有4%，看似不高，但是中国有大量不易开发、不易人居的国土，而适宜开发和人类居住的国土面积不多，而且，这些适宜开发和居住的国土不均衡地分布在全国各个行政区之间，不少地区平原的开发强度已经达到或者超过资源环境的天花板。有学者研究认为，北京1.64万平方公里只集聚了两千多万人口，东京都1.34万平方公里却集聚了三千多万人口，北京集聚人口的潜力还很大。这种观点忽视了北京的地形地貌特征，北京的平原区面积只有6400平方公里，山区面积达到1万平方公里。北京呈“簸箕型”地貌，东西北三面环山，只有南面是平原，而且南面不易污染物扩散，此外，北京水资源严重匮乏。所以，在上述自然资源禀赋条件约束下，北京46%的平原区开发强度已经达到了极限。这种开发强度过高的大城市国内还有很多，高强度开发的代价是蓄水的水盆缩减了，可吸附污染物的绿色空间缩小了，清洁空气、清洁水源、宜人气候、优美环境减少了。“这些都是中央提出生态文明建设和高质量发展的重要考量因素。”杨伟民解释道。

　　创建高质量发展的制度环境

　　杨伟民强调，过去那种扩大产品产量、高强度大开发的高增长之路已经走不下去了，今后必须按照中央部署走高质量发展之路。他建议，需要在体制机制和政策方面做一些调整和改变，为高质量发展创造良好的制度环境，主要包括七个方面：

　　第一，淡化增长指标。

　　过去中国经济发展的指挥棒是经济增长速度，几乎所有的经济活动都是围绕如何提高增长速度展开。如今，中国经济进入高质量发展阶段，这个指挥棒需要调整，所以党的十九大报告没有再提GDP增速翻番的指标，这是改革开放以来历次党的代表大会上从来没有过的。今年的政府工作报告之所以提出2019年的经济增速目标是6%—6.5%，其中一个重要原因是，党的十八大报告提出了到2020年GDP比2010年翻一番的目标。将经济增长目标降到6%—6.5%本身就是淡化增长指标的实际行动。2020年以后是否再提经济增长指标，就需要根据十九大精神再进一步研究。“我认为，总的方向是淡化增长指标，实现多目标的平衡，当前来讲稳增长和防风险的平衡更重要。”

　　第二，树立减量发展的理念。

　　所谓减量发展，就是在减少产量的同时通过提高质量和效益增加GDP，减少开发强度的同时通过提高空间利用效率增加GDP。这几年，中国实行的供给侧结构性改革当中的去产能、去僵尸企业就属于减量发展，未来中国还会有更多的产品和产量加入到去产能的行列。空间的减量发展重点在两方面，一是“退灰进绿”，退出一些低效灰色的水泥空间，增加绿色的生态空间。二是“退低进高”，退出一些低效的经济，进入到一些高效的经济，提高单位土地面积的产出效率。一直以来，我国的土地浪费现象非常严重，使用效率低下。2018年，北京通过拆除违章建筑，腾退土地面积64.8平方公里，相当于北京老城区总面积。浙江则提出“以亩产论英雄”，现在看来，这两个地方的经济增速并未受到很大影响，证明空间的减量发展是可行的。

　　第三，促进空间高质量发展。

　　如果仅是产业和产品的高质量而没有空间的高质量，高质量发展就是不完整的。空间的高质量发展，要求在一定尺度的空间范围内统筹好经济发展、可持续发展、人的发展这三大发展之间的关系，实现经济、人口、资源环境之间的均衡。各地区在空间发展中面临的短板不一样，北京最主要的短板是空气质量问题，深圳最突出问题是市民的住房问题。中国的区域发展差距大，不同区域的高度、温度、湿度等空间差异很大，这恰恰是中国遵循自然规律发展的结果。如果不考虑这些区域差距，让各地区的增长速度更加均衡，GDP更加平衡，就会犯严重错误。所以，中国必须坚定地走生态文明之路，实行主体功能区制度，按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的不同策略，促进空间的高质量发展。

　　第四，解决好结构性问题。

　　目前中国经济下行压力较大，其中虽然有短期和国外不确定性因素的影响，主要还是长期积累的结构性矛盾在短期的反映，所以经济运行的主要矛盾仍然是供给侧结构性的。概括起来，主要体现在三大失衡：

　　一是实体经济的结构性失衡。一方面，某些产业产能严重过剩，另一方面，供给体系特别是制造业还没有面向消费升级和需求结构变化作出相应调整。二是金融和实体经济失衡。最近十几年，中国金融业获得快速发展，金融业占GDP比重从4%上升到8.4%，虽然近两年受到去杠杆的影响有所下降，但仍然是大型经济体中最高的。金融业增加值，对金融机构而言是高利润、高工资，但对负债的居民、非金融企业、政府而言，就是成本和负担。金融业增长越快，负债方的负担越重，所以，金融业不是一个增长越快就越好的行业。今年的政府工作报告提出，今年将减税减费2万亿元，这将大大减轻企业的负担。对于中国实体经济而言，最大的负担是每年背负7万亿元的利息，这导致我国企业在与以直接融资为主的经济体竞争时往往处于不利地位。三是房地产和实体经济的失衡。我国部分城市的高房价超出了当前经济发展阶段和居民收入的可承载能力，同时又存在着住房的结构性失衡，即人口净流出的三四线城市和农村住房过剩，而人口净流入的一二线城市住房供给不足。所以，中国将坚定的以供给侧结构性改革为主线，同时要拓展供给侧结构性改革的内涵和任务，更多地用市场化、法制化的办法创造公平竞争的制度环境，巩固“三去一降一补”的成果，增强微观主体的活力，提升产业链的水平，畅通国民经济循环。

　　第五，矫正要素配置扭曲。

　　结构性失衡背后是要素配置扭曲，中国是以间接融资为主的国家，银行贷款的投向相当程度上决定了结构变化。近几年，银行贷款出现了一些新变化，制造业贷款占比下降，房地产及相关行业以及金融业自身的贷款比重大幅提高，同时，国有企业贷款比重大幅提高，民营企业贷款比重大幅下降，个人住房贷款比重大幅提高，居民负债率大幅增长。

　　解决结构性问题最根本的办法就是推进要素市场化改革，大幅减少政府对资源的直接配置，让市场在资源配置中发挥决定性作用。首先，需要大力发展直接融资，特别是股权融资的比重，这是市场结构问题。二是构建多层次、广覆盖、有差异的银行体系，这是金融机构的结构问题。三是积极开发个性化、差异化、定制化的金融产品，特别是要深入思考，在以国有金融机构为主体的金融体系下，如何适应实体经济中国企、民企、外企三大市场主体并存的多元所有制结构，这是下一步需要认真思考和深化改革的重大课题。

　　第六，健全产权制度。

　　中央多次强调要增强微观主体活力，这说明目前仍然存在着微观主体活力不强的问题，所以要按照激励相容的原则，加快健全所有权及其派生的承包权、使用权、经营权、租赁权、收益权等各种产权制度；完善科技成果、自然资源、国有企业等方面的产权制度；完善民营企业的产权保护制度；完善农村集体建设用地的产权制度，赋予农村集体经济组织完全的使用权。在符合规划要求的基础上，允许房价过高的城市集体经营性建设用地入市，与国有土地同权同价，建设商品房和租赁房，这样既可以大幅度降低房价，解决新市民的居住问题，还可以增加农民财产性收入，带动经济增长。

　　第七，扩大高水平对外开放。

　　中国经济迈入高质量发展阶段，更应该虚心向国外学习先进技术、管理和经验，特别要学好制度性规则，推动由商品和要素流动型开放向规则和制度型开放转变。全国人民代表大会刚刚通过的《外商投资法》就是这种制度性开放的成果，是中国实行高水平扩大开放的标志性事件。今后要坚持对外开放的基本国策，按照《外商投资法》的规定，执行高水平的投资自由化、便利化政策，建立和完善外商投资促进机制，营造稳定、透明、可预期和公平竞争的市场环境。我们期待外资企业在中国的高质量发展中大有作为。

　　全国政协经济委员会副主任、中央财经委员会办公室原副主任杨伟民近日在出席2019中国发展高层论坛学术峰会做主旨发言时表示，从国内产品产量和空间开发强度来看，过去那种经济高增长之路已经走不下去了，未来中国经济必须走高质量发展之路。但是，当前的制度环境还不能适应高质量发展的需要，所以，亟须创建高质量发展的制度环境。

　　走高质量发展之路是必然选择

　　杨伟民首先从国内产品产量和空间开发强度变化角度分享了中国经济实现高质量发展的必要性。

　　首先，从产品产量来看。

　　2017年国家统计局统计的89种主要工业产品中，有55种产品产量比过去十年间历史峰值出现了减量，部分产品甚至是断崖式的减量，这个峰值主要集中在2013年至2016年间。比如，铁路客车生产量减少了96%，程控交换机减少了77%，数码相机减少82%。减量20%以上的有17种，10%至20%的有21种，10%以内的有17种。可以发现，最终消费品减量比较少且幅度较小，中间产品减量比较多且幅度大，其中化肥、农药等农用品和建材产品全面减量。

　　至于上述产品减量的原因，杨伟民认为，主要包括五个方面：一是传统产品被新产品完全替代，其中最典型的是铁路客车，基本被高铁、动车所替代；二是产品竞争力不强，被市场打败，最典型的是相机和数码相机，减量达到80%以上；三是消费峰值到了，最典型的是煤炭行业，2013年煤炭的产销达到峰值，虽然2017年略有反弹，但是产量在减少；四是绿色发展的需要，农药、化肥的零增长与中国实行的环保政策有关；五是受周期性或者政策性因素影响，比如家庭汽车和部分家电产品受过去一些政策影响较大。

　　与此同时，出口产品的数量也发生了很大变化。2007年至2017年，国家统计局统计的107种主要出口产品中，出口减量的产品达到74%，增长的只有不到30%，其中有44种出口产品早在2008年国际金融危机之前就开始减量，而出口减量必然导致国内生产减量。

　　杨伟民表示，经济增长主要有两种方式，一是单纯依靠扩大产量增加GDP，这个时候产量增幅决定了经济增长速度的高低，过去中国经济增长基本遵循这条发展模式。二是减少产量，通过提高商品质量和价格增加GDP。走第一条道路时增长速度要快于走第二条道路时的速度。

　　具体对工业品来讲，目前国内40%工业品可以走第一条道路，但是潜力已经不大。增产的34种产品当中有18种增产幅度都在5%以内，增幅很小，5种产品增产幅度在10%以上。对于另外60%的工业品来说，必须走第二条道路，即减量提质的道路。随着人口峰值的提前到来，越来越多的产品将进入减量时代，所以需要通过提高产品质量和提高要素效率来增加GDP。这是最近几年来中国经济发展最重要的阶段性特征，也是增长速度下滑的阶段性因素。同时，这也是中央提出高质量发展的基础。

　　其次，从空间开发的角度来看。

　　中国空间开发的强度只有4%，看似不高，但是中国有大量不易开发、不易人居的国土，而适宜开发和人类居住的国土面积不多，而且，这些适宜开发和居住的国土不均衡地分布在全国各个行政区之间，不少地区平原的开发强度已经达到或者超过资源环境的天花板。有学者研究认为，北京1.64万平方公里只集聚了两千多万人口，东京都1.34万平方公里却集聚了三千多万人口，北京集聚人口的潜力还很大。这种观点忽视了北京的地形地貌特征，北京的平原区面积只有6400平方公里，山区面积达到1万平方公里。北京呈“簸箕型”地貌，东西北三面环山，只有南面是平原，而且南面不易污染物扩散，此外，北京水资源严重匮乏。所以，在上述自然资源禀赋条件约束下，北京46%的平原区开发强度已经达到了极限。这种开发强度过高的大城市国内还有很多，高强度开发的代价是蓄水的水盆缩减了，可吸附污染物的绿色空间缩小了，清洁空气、清洁水源、宜人气候、优美环境减少了。“这些都是中央提出生态文明建设和高质量发展的重要考量因素。”杨伟民解释道。

　　创建高质量发展的制度环境

　　杨伟民强调，过去那种扩大产品产量、高强度大开发的高增长之路已经走不下去了，今后必须按照中央部署走高质量发展之路。他建议，需要在体制机制和政策方面做一些调整和改变，为高质量发展创造良好的制度环境，主要包括七个方面：

　　第一，淡化增长指标。

　　过去中国经济发展的指挥棒是经济增长速度，几乎所有的经济活动都是围绕如何提高增长速度展开。如今，中国经济进入高质量发展阶段，这个指挥棒需要调整，所以党的十九大报告没有再提GDP增速翻番的指标，这是改革开放以来历次党的代表大会上从来没有过的。今年的政府工作报告之所以提出2019年的经济增速目标是6%—6.5%，其中一个重要原因是，党的十八大报告提出了到2020年GDP比2010年翻一番的目标。将经济增长目标降到6%—6.5%本身就是淡化增长指标的实际行动。2020年以后是否再提经济增长指标，就需要根据十九大精神再进一步研究。“我认为，总的方向是淡化增长指标，实现多目标的平衡，当前来讲稳增长和防风险的平衡更重要。”

　　第二，树立减量发展的理念。

　　所谓减量发展，就是在减少产量的同时通过提高质量和效益增加GDP，减少开发强度的同时通过提高空间利用效率增加GDP。这几年，中国实行的供给侧结构性改革当中的去产能、去僵尸企业就属于减量发展，未来中国还会有更多的产品和产量加入到去产能的行列。空间的减量发展重点在两方面，一是“退灰进绿”，退出一些低效灰色的水泥空间，增加绿色的生态空间。二是“退低进高”，退出一些低效的经济，进入到一些高效的经济，提高单位土地面积的产出效率。一直以来，我国的土地浪费现象非常严重，使用效率低下。2018年，北京通过拆除违章建筑，腾退土地面积64.8平方公里，相当于北京老城区总面积。浙江则提出“以亩产论英雄”，现在看来，这两个地方的经济增速并未受到很大影响，证明空间的减量发展是可行的。

　　第三，促进空间高质量发展。

　　如果仅是产业和产品的高质量而没有空间的高质量，高质量发展就是不完整的。空间的高质量发展，要求在一定尺度的空间范围内统筹好经济发展、可持续发展、人的发展这三大发展之间的关系，实现经济、人口、资源环境之间的均衡。各地区在空间发展中面临的短板不一样，北京最主要的短板是空气质量问题，深圳最突出问题是市民的住房问题。中国的区域发展差距大，不同区域的高度、温度、湿度等空间差异很大，这恰恰是中国遵循自然规律发展的结果。如果不考虑这些区域差距，让各地区的增长速度更加均衡，GDP更加平衡，就会犯严重错误。所以，中国必须坚定地走生态文明之路，实行主体功能区制度，按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的不同策略，促进空间的高质量发展。

　　第四，解决好结构性问题。

　　目前中国经济下行压力较大，其中虽然有短期和国外不确定性因素的影响，主要还是长期积累的结构性矛盾在短期的反映，所以经济运行的主要矛盾仍然是供给侧结构性的。概括起来，主要体现在三大失衡：

　　一是实体经济的结构性失衡。一方面，某些产业产能严重过剩，另一方面，供给体系特别是制造业还没有面向消费升级和需求结构变化作出相应调整。二是金融和实体经济失衡。最近十几年，中国金融业获得快速发展，金融业占GDP比重从4%上升到8.4%，虽然近两年受到去杠杆的影响有所下降，但仍然是大型经济体中最高的。金融业增加值，对金融机构而言是高利润、高工资，但对负债的居民、非金融企业、政府而言，就是成本和负担。金融业增长越快，负债方的负担越重，所以，金融业不是一个增长越快就越好的行业。今年的政府工作报告提出，今年将减税减费2万亿元，这将大大减轻企业的负担。对于中国实体经济而言，最大的负担是每年背负7万亿元的利息，这导致我国企业在与以直接融资为主的经济体竞争时往往处于不利地位。三是房地产和实体经济的失衡。我国部分城市的高房价超出了当前经济发展阶段和居民收入的可承载能力，同时又存在着住房的结构性失衡，即人口净流出的三四线城市和农村住房过剩，而人口净流入的一二线城市住房供给不足。所以，中国将坚定的以供给侧结构性改革为主线，同时要拓展供给侧结构性改革的内涵和任务，更多地用市场化、法制化的办法创造公平竞争的制度环境，巩固“三去一降一补”的成果，增强微观主体的活力，提升产业链的水平，畅通国民经济循环。

　　第五，矫正要素配置扭曲。

　　结构性失衡背后是要素配置扭曲，中国是以间接融资为主的国家，银行贷款的投向相当程度上决定了结构变化。近几年，银行贷款出现了一些新变化，制造业贷款占比下降，房地产及相关行业以及金融业自身的贷款比重大幅提高，同时，国有企业贷款比重大幅提高，民营企业贷款比重大幅下降，个人住房贷款比重大幅提高，居民负债率大幅增长。

　　解决结构性问题最根本的办法就是推进要素市场化改革，大幅减少政府对资源的直接配置，让市场在资源配置中发挥决定性作用。首先，需要大力发展直接融资，特别是股权融资的比重，这是市场结构问题。二是构建多层次、广覆盖、有差异的银行体系，这是金融机构的结构问题。三是积极开发个性化、差异化、定制化的金融产品，特别是要深入思考，在以国有金融机构为主体的金融体系下，如何适应实体经济中国企、民企、外企三大市场主体并存的多元所有制结构，这是下一步需要认真思考和深化改革的重大课题。

　　第六，健全产权制度。

　　中央多次强调要增强微观主体活力，这说明目前仍然存在着微观主体活力不强的问题，所以要按照激励相容的原则，加快健全所有权及其派生的承包权、使用权、经营权、租赁权、收益权等各种产权制度；完善科技成果、自然资源、国有企业等方面的产权制度；完善民营企业的产权保护制度；完善农村集体建设用地的产权制度，赋予农村集体经济组织完全的使用权。在符合规划要求的基础上，允许房价过高的城市集体经营性建设用地入市，与国有土地同权同价，建设商品房和租赁房，这样既可以大幅度降低房价，解决新市民的居住问题，还可以增加农民财产性收入，带动经济增长。

　　第七，扩大高水平对外开放。

　　中国经济迈入高质量发展阶段，更应该虚心向国外学习先进技术、管理和经验，特别要学好制度性规则，推动由商品和要素流动型开放向规则和制度型开放转变。全国人民代表大会刚刚通过的《外商投资法》就是这种制度性开放的成果，是中国实行高水平扩大开放的标志性事件。今后要坚持对外开放的基本国策，按照《外商投资法》的规定，执行高水平的投资自由化、便利化政策，建立和完善外商投资促进机制，营造稳定、透明、可预期和公平竞争的市场环境。我们期待外资企业在中国的高质量发展中大有作为。